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【研究園地】加強環保基礎設施建設,促進城市生態友好發展

2019-12-05

導言

2019年2月16日,以優化營商環境,推進環評審批制度改革為目的,上海生態環境局發布《上海市不納入建設項目環評管理的項目類型(2019年版)》。該《豁免條例》實施后,上海超過四分之一的建設項目將不需要辦理環評手續。企業免除審批手續,節省時間,降低成本,以實現“減環節,減時間,減成本”的減政放權改革目標,對加快完善城市基礎設施建設以及推進環境治理,打好污染攻堅戰等方面起到主要作用。這是繼2018年3月29日實施的《上海市2018年-2020年環保和建設三年行動計劃》之后, 對加快建設環保基礎設施起到極大的促進作用。


城市環保基礎設施建設的發展與現狀

環境基礎設施是指與保護環境和改善城鎮環境質量密切相關的,例如城鎮污水處理系統、生活垃圾處理以及危險廢物集中處理等一類環境公用設施。一直以來,我國水資源短缺,水污染問題嚴重,同時廢水排放量居高不下,水環境亟待改善。隨著我國高速的經濟發展與城市化進程的加速,居民的生活水平日益提高,生活用水量隨之增加。近年來,生活污水排放是主要的污水排放來源,在2017年的所有廢水排放中,工業廢水排放占總排放量的26.0%;城鎮生活污水排放占總排放量的74.0%。另一方面,根據生態環境部2018年12月公布的《2018年全國大、中城市固體廢物污染環境防治年報》,2017年,202個大、中城市生活垃圾產生量為2.02億噸,較2016年有所提高。其中,上海生活垃圾產生量位居第二,占全國城市生活垃圾產生量的4.45%。由此看出,我國環境污染問題刻不容緩,城市環境基礎設施的建設應加大投資力度,促進其發展,以提高城市污染物處理的能力和改善居民生活環境。


與一般的基礎設施相比,環境基礎設施具有投資大、回收期長、工藝技術要求較高、用戶層次多樣、安全等級高、關系市民切身利益等特點。以往該類基礎設施的開發基本上以政府投資為主,但隨著社會經濟水平的不斷提高、民間資本的活躍、項目各方面風險的變化、單一的政府投資已經不能完全滿足我國城市環境基礎設施的建設。因此,PPP(Public-Private-Partnership)融資模式對于旨在加速城市環境基礎設施建設的中國來說是一個有效的投融資機制。在城市環境基礎設施為發展階段,PPP項目不需要大規模投資,在地方政府的有限資源內就可以實施;在發展階段,設施的建設和運營管理是主要的工作內容,需要大量的投資,公共部門和私人部門的責任分配,如建設資金、技術、設備和人力資源開發等因素顯得尤為重要;在完善階段,PPP大多作為提高公共事業效率的手段得以實施。


據國家統計局2019年10月19日發布的報告顯示,在近三個月里,新三板公司共中標50個工程項目,其中35個為基礎建設類,合計金額為43.5億元主要涵蓋了建筑、交通、能源、環保等行業,其中環保類項目占比僅三分之一。根據數據,在上述35個基建項目中、水庫、大壩、污水處理、空氣凈化等環保水利項目占比最高,共有10個,占比28.6%,這主要是由于國內經濟的發展及城鎮化建設進程的推進以及生態文明建設力度加大,環保行業的空間逐漸擴大,迎來了較多的發展機遇。環保部環境規劃院副院長王金南提出,環境保護力度的加大對經濟增長有顯著的促進作用。據測算,大氣行動計劃的實施將拉動我國GDP增長1.94萬億元,增加就業196萬人。水行動計劃的實施需要環保從投入4.6萬億元,將帶動GDP增長5.7萬億元,并帶動節能環保產業值超過1.9萬億元,其中直接用于購買環保產業的 產品和服務高達1.39萬億元。


上海近幾年在“綠化”基礎建設方面投入巨大,主要包括以綠化環境和水環境為主的“綠色”基礎建設施,使之成為公路、橋梁、地下管網等“灰色”基礎設施之外的更有生命力的生態城市支撐系統。按照“十二五”規劃,到2015年上海的森林覆蓋率要求達到15%,綠化覆蓋率要求達到38。5%,根據2013年的數據統計,上海的森林覆蓋率已達13.13%,綠化覆蓋率達38.35%。2018年,在上海安排的126項重大工程建設項目里,環保類基建項目共有17項,包括虹橋污水廠、泰和污水廠、白龍港和竹園污水廠改造、海綿城市項目,以及生活垃圾、濕垃圾、建筑垃圾等末端無害化處置項目建設。在未來,上海環境基礎設施建設項目將需要更大力度的投資,該類項目的數量在逐步增加,在國家與地方政策的大力支持下,環境基礎設施建設項目的發展日益成熟,其風險性也在逐步降低, 但仍需相關政府部門的調控與管,才能避免環境基礎設施建設融資過程中有可能產生的風險。

城市環保基礎設施建設發展的政策支持

為了大力發展與推進城市環保基礎設施建設,上海市根據相關國家政策,發不了一系列的支持與規范政策法規,其中 《上海市2015年-2017年環境保護和建設三年行動計劃綱要》 和《上海市不納入建設項目環評管理的項目類型(2019年版)》是主要的綱要和法規。


《上海市2015年-2017年環境保護和建設三年行動計劃綱要》提出應全面完成國家和本市環境保護各項規劃計劃明確的目標任務,生態環境質量進一步改善,資源節約型、環境友好型社會建設初步形成,為2020年全面建成高質量小康社會,基本建成“四個中心”和現代化國際大都市奠定良好環境基礎。第三章提出了幾個主要目標,主要包括,進一步完善水環境基礎設施,改善城市空氣質量和推進危險固體廢物處理設施的建設。水環境基礎設施建設包括污水處理設施的建設,加快推進城市面源污染治理,雨水截流工程,積極推廣可滲透鋪裝和生態屋頂等技術,以減少地表徑流。進一步改善城市空氣質量可以通過加快充電樁、加氣站等配套設施建設,支持推廣新能源汽車。其次,建成天馬、奉賢、嘉定、崇明等生活垃圾末端處理綜合利用設施并投入運行,推進老港再生能源利用中心二期建設等,并推進建設危險廢物重點處置設施。該計劃綱要充分的建立了上海未來三年在環境基礎設施建設發展重點與目標。


上海市生態環境局于2019年2月22日發布了《上海市不納入建設項目環評管理的項目類型(2019年版)》,以正面清單方式,明確了上海市范圍內不納入建設項目環境影響評價管理的項目類型。列入名錄的項目,建設單位不需要編制環境影響評價文件,也不需要把你環境影響評價審批或備案手續。此規定極大力度的促進了城市環境基礎設施的建設,包括城市綠化設施項目,雨水泵站,水利設施,與不涉及主題工程的配套廢水、廢氣、噪聲、固體廢物等環境治理設施。


2019年 11月13日, 國務院總理李克強主持召開國務院常務會議提出降低部分城市基礎設施項目最低資本金比例,對城建、生態環保、社會民生等方面基礎設施項目,在投資回報機制明確、收益可靠、風險可控前提下,可適當降低資本金比例,下調幅度不超過5%。生態環保領域基礎設施項目建設多,并且多數項目有規模大,投入資金比例高的特點,下調項目資本金對環保企業特別是國企更有利,因為項目首付將減少,銀行會更看重項目方的還款能力,在這方面國企可能更有保障, 也有利于促進資金實力較弱的民營企業發展。與此同時,降低項目首付意味著銀行將增加出資,可能會導致銀行在篩選項目時將更加謹慎和嚴格。并且,本次國務院常務會議提出,基礎設施領域和其他國家鼓勵發展的行業項目,可通過發行權益型、股權類金融工具籌措資本金的百分之50%。相關政策的落實能夠豐富基礎設施項目的投資方式和融資渠道,例如發行權益型、股權類的綠色金融工具等方式參與基礎設施項目。

挑戰與機遇

1.企業面臨的挑戰

全面推動環境基礎設施建設面臨許多挑戰與此同時也存在許多機遇。以海綿城市項目為例,該類項目由多種城市環境基礎設施組合而成,包括地下水管道、地面排水系統、地面滲透系統、雨水花園、綠色屋頂等環境基礎設施。根據相關政策支持,海綿城市項目審批成本大大降低,前期投入資金相較以往有大幅度的減少,但海綿城市項目長期維護與運營的成本較高,容易造成資金不足的局面,或者造成后期監管不足與維護不當從而導致項目失敗的結果。與此同時,銀行對于項目篩選的標準將逐漸提高,從而減少環境基礎設施項目總量,項目投標競爭將日益漸增,因此企業必須研發有關環境基礎建設的新技術或者提高現有技術的質量從而提高競爭力。在經濟效益方面來看,項目本身必須創造足夠的利潤來維持企業正常運轉與發展, 若企業無法從環境基礎設施建設項目上得到合適的利益,那么企業自身的可持續發展將會受到阻礙。


2.政府面臨的挑戰

相較于其他城市, 上海市的城市環境基礎設施建設發展一直都處于領先階段,這毫無疑問是因為上海政府對中央政府下達指令的并且充分執行,也因為上海政府對環境治理以及環境基礎設施建設有良好的規劃,和有對環境,經濟,社會可持續發展的制衡,才使上海城市環境一直處于一個優良的狀態。政府頒布的《上海市不納入建設項目環評管理的項目類型(2019年版)》 起到了吸引社會投資城市建設項目《上海市2015年-2017年環境保護和建設三年行動計劃綱要》的提出, 提供給政府各部門在環境基礎設施建設上清晰的發展目標,在政策實施上,政府應加大項目管理力度,從而達到防止利用環保項目進行非法融資情況的發生。然而,在城市環境基礎設施發展進程中,上海政府不可避免地遇到一些挑戰,包括技術上,規劃上,資源利用上,以及平衡各方面發展上。在技術上,上海政府積極引進國內外先進環境治理相關技術,改善對環境基礎設施建設方面的技術,實現低投資,高成效的建設目標,以及對后續監管工作投入的加大從而提高運維效益。上海市規劃建設環境基礎設施的用地十分有限, 在上海一些中心區域建設環境基礎設施難度較大,政府面臨調控居民,企業用地與環境建設用地的困難,需要強有力及有效的調控辦法。


3. 機遇

挑戰與機遇并存,企業與政府應積極采取有效措施來應對困難與可能的挑戰, 為了更好的改善上海城市環境質量,包括加大建設城市水處理設施,生活垃圾處理設施等。增加城市基礎設施建設項目數量有利于拉動經濟的增長,更能吸引更多的社會單位的投資,從而促進企業與政府之間形成更加緊密相連的關系, 最后實現社會, 經濟,環境三方共同發展。有關企業應提高項目人員技術與資質,充分了解環境基礎設施建設項目的未來發展方向,以及研究如何將該類項目利潤最大化,同時為經濟與環境有利。然而,過度注重經濟發展可能會導致項目被低效率地運營與維護,最終得不償失。政府應提供足夠的政策支持環境基礎設施項目的運行,同時對相關營商環境的支持,比如新出臺的《上海市不納入建設項目環評管理的項目類型(2019年版)》就對大多數環境基礎設施建設項目提供了便利,并減少成本。


來源: 中國投資咨詢
作者: 高明、蘇凱琳 瀏覽次數:
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