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PPP如何更好地激發市場活力

2019-12-02

《中國經濟周刊》記者 張燕|北京報道

(本文刊發于《中國經濟周刊》2019年第22期)

財政部數據顯示,截至今年第三季度,全國PPP(即政府和社會資本合作)項目庫入庫金額達到14.1萬億元,合同簽約金額9.2萬億元,開工建設項目投資額為5.3萬億元。今年前三季度凈增落地項目1348個,同比上升20%;凈增開工項目1322個,同比上升130%。

從國際上看,中國已經成為全球最大的PPP市場,政府和社會資本合作模式的推廣為我國的改革發展事業注入了新的動力,同時也帶來了一些急需研究解決的難題。

近年來,針對PPP發展出現的問題,國家相繼出臺了一系列規范整頓措施,PPP項目退庫力度加大,市場規模下降,整體進入調整期。在新的形勢下,如何深化PPP改革,推動PPP健康發展成為行業內最關心的問題。

11月12日,以“不忘初心、牢記使命;正本清源、規范發展”為主題的2019“全球PPP50人”論壇第二屆年會在北京大學舉辦。該年會由財政部、北京大學指導,北京大學PPP研究中心主辦,圍繞近年來PPP改革的宏觀方向、預算管理、金融支持、“一帶一路”PPP項目、環境治理等熱點難點問題進行討論。來自國家有關部委、地方財政部門、國內PPP知名企業、金融機構、中介機構、中國PPP學術聯盟各單位等300余名國內外代表參加了會議。

全國政協副主席辜勝阻,財政部原部長、中國財政學會會長樓繼偉,全國人大常委會預算工作委員會主任史耀斌,財政部PPP中心黨委書記、主任焦小平,北京大學PPP研究中心主任孫祁祥等出席會議并致辭。

11 月12 日,2019“全球PPP50 人”論壇第二屆年會在京舉行,全國政協副主席辜勝阻出席會議并致辭。

辜勝阻:激發民間資本參與PPP的活力

當前經濟下行壓力加大,應將穩增長放在更加突出的位置。穩增長關鍵要穩定市場預期、提振企業家信心、穩民間投資。PPP是拓寬民間資本投資渠道的重要方式。

2019年PPP市場呈現回暖的趨勢。我國PPP的項目、行業規模不斷擴大。過去,PPP項目中民營資本參與占比不到10%,現在已經上升到22%。這是一個非常良性的趨勢。目前,阻礙民間資本參與PPP主要有四個問題:收益低、周期長、融資難、政策環境不穩定,導致民間資本不愿投、不能投、不想投、不敢投。

近年來,國家密集出臺了一系列有針對性的政策措施,支持民間資本參與PPP項目,鼓勵民營企業運用PPP模式盤活存量資產。除了政策引導,還需要構建“親”“清”的新型政商關系,穩定企業家的投資預期、投資信心,讓民間資本敢投,徹底解決現在民間投資面臨兩種病的阻礙:“末梢炎”和“中梗阻”。

PPP的核心是伙伴關系,政府和民營企業的關系要由“強勢政府”轉變為平等關系,優化PPP的營商環境尤為重要。

促進民間資本深度參與PPP,要讓PPP回歸本色。要打造更多預期收益穩定、有利可圖的、可持續發展的優質PPP項目,讓民間資本有空間投。要緩解民間資本的融資難、融資貴難題,讓民間資本有資金投。

要穩定市場預期,提高項目可持續運營能力,讓民間資本有信心投。這也是為什么要堅守GDP增速6.2%的底線,一方面可以實現全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標;另一方面可以在很大程度上穩定民間資本信心。

要強化地方政府的契約精神,增強民間資本的話語權,以法治化護航伙伴關系,讓民間資本有膽量投。契約精神是非常重要的,政府一定得守信,杜絕“新官不理舊任,新官不理舊賬”等現象,加快PPP立法,通過法治建設,真正實現“一張藍圖干到底”。

樓繼偉

樓繼偉:穩步推動PPP行業發展 有效應對各種風險挑戰

穩步推動PPP行業發展是我國有效應對各種風險挑戰的必然選擇。要按照“盡力而為、量力而行”的原則和績效財政導向,為PPP模式提供更加廣闊的發展空間和運用場景,進一步加大高質量公共服務的供給力度。

要加快推動PPP立法及相關規則改革。PPP立法的根本目標就是化解不確定性、降低不確定性的程度,通過法律的規范和約束,明確相關主體的權責利,使政府和社會資本的行為、風險及收益更可預期。

要積極把握新型城鎮化帶來的歷史性機遇。開發性PPP這一新型的政府和社會資本合作模式,基于片區整體開發運營,有效解決了投資不足和激勵相容的問題。

全社會都要加強法治意識,特別是政府要帶頭遵守契約。PPP模式是,將第一個“P”和第二個“P”雙方的權利和責任,通過第三個“P”,用契約確定下來,要考慮到前兩個“P”各自可能承擔的風險,從而把控制風險的責任確定下來。條款確定之后,雙方都要嚴格遵守。

要適應中國國情,擴充思路,運用不同的PPP模式。要結合實際,通過PPP方式,節約公共資金,動員社會力量參與,提高服務質量和治理能力。

要著力打通PPP產業的價值鏈條。一方面,要鼓勵發展相關的金融服務;另一方面,應積極推動PPP項目資產證券化,進一步穩定社會資本對PPP項目未來收益的良好預期。

史耀斌

史耀斌:推動PPP回歸本源、規范發展

堅持發展和完善PPP,對于優化政府職能、推進“放管服”改革,對于激發市場主體特別是民營資本活力,對于引導社會資本更好參與基本公共服務體系建設,對于建設社會治理共同體,都具有重要意義。

做好PPP工作,要從以下幾個方面著力。

一、深刻認識意義。從將社會主義制度優勢更好轉化為國家治理效能的高度,進一步深刻認識發展PPP事業對于經濟高質量發展、服務人民群眾,創新社會治理模式的重要意義。

二、加強法治建設。良好的法治環境是PPP持續健康發展的根本保障。按照“法制保障、制度健全、政策引導”的思路,推動修改完善預算管理、政府采購等法律法規,研究制定PPP法律法規,營造良好法治環境,實現合作共贏。

三、促進規范發展。貫徹“既要規范、也要發展”的總體要求,進一步統一認識、凝聚共識,推動PPP回歸本源、規范發展。對于規范的PPP項目,應當堅定不移地大力推進。對于不規范的PPP項目,應當限期整改完善。構成違法違規舉債的,要堅決予以嚴肅問責,牢牢守住不新增地方政府隱性債務風險的底線。

四、推動落地見效。貫徹落實關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的改革部署要求,加強對重點支出和重大投資項目的審查監督,推動黨中央各項重大決策部署落地見效。

焦小平

焦小平:PPP是一項“開前門、堵后門”的積極財政政策

在當前大規模減稅降費,又要保持較高財政支出強度的形勢下,PPP改革在穩增長、調結構、強績效、防風險、優環境等方面的支撐作用尤為明顯。

第一,逆周期騰挪更大發展空間。PPP模式通過平滑項目全生命周期的財政支出責任,既解決了當期急需上馬項目投資不足問題,又可以提高中長期財政預算的可承受可持續性,實現了代際公平負擔。

第二,統籌合作解決結構性供給不足。PPP模式通過契約方式對政府和社會資本合作的權責進行合理分配和安排,達到互利共贏目的,提高了社會資本長期投資的積極性。

第三,把財政績效放在更優先位置。在項目管理層面,PPP模式通過物有所值評價、財政承受能力論證、風險分配等工具,把財政績效管理落到實處,實現少花錢、多辦事、辦好事的目的,從機制上解決傳統分散分治模式不能解決的項目預算控制難、質量控制難和結果控制難等問題。

第四,守住規范防風險的底線。PPP模式是在新《預算法》實施后的一項“開前門、堵后門”的積極財政政策,但對各級政府PPP項目未來財政支出責任總量設定了一個限額控制,就是10%財承管理紅線,從機制上解決了風險控制問題。

第五,政府要帶頭優化營商環境。在PPP模式中,社會資本投資的是地方發展的美好未來,政府踐諾履約是穩定社會資本投資預期和信心的關鍵。

孫祁祥

孫祁祥:以“五合發展觀”推動PPP的健康發展

當今社會發生了許多變化,但發展的根本目的沒有變。在PPP的發展過程中,應當遵循“承創合意、政市合璧、軟硬合力、虛實合契、天人合一”的辯證發展思路。

承創合意,即優秀傳統、歷史、文化和思想的傳承與在此基礎上的創新。談PPP領域的“承創合意”,就是要做好兩個結合:借鑒國際經驗與尊重中國國情相結合;借鑒中國以往的經驗教訓與尊重發展規律、與時俱進相結合。“政市合璧”,即發揮政府與市場各自的優勢,培育有效市場,打造有為政府。“虛實合契”,就是要讓實體經濟與虛擬經濟共同發揮作用,加強金融機構的服務創新與模式轉變。“軟硬合力”,要讓“硬實力”與“軟環境”的提升并重;加強PPP的立法工作,完善關聯法規與PPP高階法律的銜接與配套。“天人合一”,做到人與自然、人與社會的和諧共生。中國改革和發展的最終目標,就是為老百姓營造更美好的生活,這也應當是貫穿PPP發展和改革的主線和總體思路。

PPP有其作用的邊界、特定的功能和運行規律,我們既不能以PPP為名,推卸政府本應當負、也可以負的責;也不能以PPP為名,擠占民營經濟原本就愿意做、也可以做好的事。

(本文圖片均由《中國經濟周刊》首席攝影記者肖翊拍攝)


來源: 中國經濟周刊
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